Acreditar el «interés legítimo» municipal

Las resoluciones judiciales que inadmiten impugnaciones por falta de legitimación tienen un especial atractivo. Constituye un buen ejercicio de gimnasia jurídica advertir si hay cierto «interés legítimo» en quien recurre o, por el contrario, resulta conveniente evitar el paso franco a querulantes activos o paladines de cualquier aventura judicial.

En este sentido, recuerdo ahora un conflicto entre Administraciones locales que ha resuelto el Supremo por su relevancia «casacional» con el fin de ofrecer un criterio jurisprudencial.  En concreto, se trataba de precisar si los Ayuntamientos cuentan con legitimación para impugnar estatutos de consorcios de los que no forman parte, dándose las circunstancias de que habían participado en el procedimiento administrativo de su elaboración y, además, mantienen convenios con el consorcio para la prestación de servicios municipales.

Hay que remontarse en el tiempo para conocer el origen de la disputa. Hacía años que un consorcio local -integrado solo por un Consejo comarcal y un Ayuntamiento- había dado traslado de la propuesta de unos nuevos estatutos y reglas que regirían su funcionamiento a los Municipios de esa Comarca. Tal comunicación envolvía, probablemente, la invitación a su integración. Un Ayuntamiento, el protagonista de esta historia y que mantenía un convenio con el consorcio para la prestación de los servicios sociales, no sólo no solicitó su adhesión, sino que envió consideraciones críticas relativas a la estructura del consorcio, a la composición de sus órganos y, especialmente, al sistema de votación: quebraba la mínima proporcionalidad entre las Administraciones locales.

Los estatutos se aprobaron sin introducir modificaciones a finales de 2014 y ese acuerdo es el que impugna el citado Ayuntamiento. En su recurso recordó la doctrina constitucional sobre la necesaria proporcionalidad de representación en los órganos de las Corporaciones locales, así como jurisprudencia significativa sobre la flexibilidad de interpretar el presupuesto de la legitimación para recurrir. Sin embargo, los Tribunales inadmitieron sus demandas.

Primero, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en su sentencia 12 de julio de 2019, subrayó que la mera defensa de la legalidad no permite abrir el portón del edificio en el que tiene su sede la Justicia. Resulta necesario acreditar un «interés legítimo», esto es, recordando la jurisprudencia: que la anulación de la actuación administrativa produzca automáticamente un efecto positivo, un beneficio real, actual o futuro. En todo caso, un beneficio cierto. 

Recurrió el Ayuntamiento ante el Supremo defendiendo su interés «legítimo» asentado en varias circunstancias: primero, su participación en el procedimiento de modificación de los estatutos y, en segundo lugar, que el convenio que mantenía con el consorcio estaba afectado por el sistema de votación en el consorcio.

A tales argumentos se opusieron el Consorcio y el Consejo comarcal insistiendo en la falta de legitimación de un Ayuntamiento que no integra el consorcio para discutir su organización interna y régimen de funcionamiento. Recordaron, además, que la legislación catalana atribuye a los consejos comarcales la prestación de servicios sociales de aquellos Municipios que no alcanzan los veinte mil vecinos, caso del Ayuntamiento recurrente, y que se constituyó ese consorcio porque otro con mayor población quiso participar en la gestión conjunta de la prestación de los servicios sociales. De ahí que ofrecieran como conclusión la siguiente: una Corporación local sin competencia en servicio sociales -pues se atribuyen al consejo comarcal-, carece de legitimación para impugnar los estatutos de un consorcio al que no pertenece.

La balanza del Tribunal Supremo se inclinó por inadmitir el recurso por falta de legitimación. La sentencia -tiene fecha de 22 de diciembre de 2021- insiste en que el Ayuntamiento recurrente carece de un «interés legítimo» porque no ha acreditado que, de prosperar su pretensión, obtendría una ventaja cierta o evitaría un perjuicio realmente tangible. Los fundamentos del Supremo señalan que el Ayuntamiento no ha explicado en qué le perjudicaría el sistema de votación y de ahí que su conclusión final declare que «los Ayuntamientos estarán legitimados para impugnar los estatutos de un consorcio del que no forman parte si acreditan verse afectados por sus disposiciones de manera que su anulación les suponga una ventaja real cierta o les evite un perjuicio igualmente concreto y efectivo».

Se reitera la doctrina conocida y, en consecuencia, hay que argumentar qué desventajas origina integrarse en una corporación, qué diferencias existen para el Ayuntamiento la gestión directa se presta por la Comarca a aquellas situaciones en que su posición quedaría diluida en un consorcio, qué inconvenientes le genera adherirse a un convenio con cláusulas establecidas.

Y es que hay que tener exquisito cuidado al acreditar que existe un interés «legítimo» con el fin de que no quede sin audiencia judicial quien merece una mínima atención. 

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